知乎日报2024年11月13日发布:解读丨加快体制创新促开发区转型升级

编者按

开发区建设是我国改革开放的成功实践，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用。面对新形势，为进一步发挥开发区排头兵作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变，国务院办公厅近日发布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（下称《意见》），加强对我国各类开发区的统筹规划。开发区建设将对加快产业转型升级起到怎样的作用？未来又需要在哪些方面持续深化改革？本期策划邀请专家对上述问题进行解读。

加快体制创新促开发区转型升级

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■中国经济时报记者 王丽娟

近日，国务院办公厅印发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（以下简称《意见》），对开发区的功能定位做出明确要求，部署了今后做好开发区工作的重点任务。《意见》是我国第一个关于各类开发区的总体指导文件，在全球经济和产业格局正在发生深刻变化，而我国开发区体制机制创新不足的形势下，具有重要的指导意义。

明确定位统一认识正面推动开发区发展

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员牛雄在接受中国经济时报记者采访时表示，从全球经济形势来看，产业的全球化态势在转移。产业转移主要集中在制造业领域，也包括生产性服务业，其实质一方面是转移制造业成本，另一方面是牢牢占据高端产业链。主要表现在低端产业向成本更低处转移与高端产业链向高附加值生产集聚，两者在并行推进，呈现一种离心化倾向。

在这种背景下，他认为《意见》的出台对提升我国开发区的质量具有重要意义。首先，能促进我国的制造业与全球产业同步转移。即促进高附加值集聚到沿海区域，使沿海产业上升到全球产业链的高端；促进内陆开发区吸引沿海和国际产业进来，提升产业的附加值。

其次，加快开发区建设可以吸引国内外资本在中国的集聚，通过跨国公司的技术创新和全球化，加速技术转移和扩散，促使我国的相对优势发生变化。

最后，大力发展开发区可以促进全国区域协调发展。在建设“一带一路”、京津冀、长江三角经济带时，将开发区作为主要抓手，以引导全国产业布局优化和分工协作。

国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成多年研究开发区，一直在跟踪开发区的运行。他在接受记者采访时认为，开发区是改革开放的标志，对改革开放起到了很大的作用。因此，从20世纪90年代开始掀起了几次开发区建设热，他觉得这么多年来一波接一波的“开发区热”原因主要在于开发区的三个特点，一是开发区起到了促进当地经济发展的作用。二是开发区的发展模式和体制比较新，为其他产业发展提供了经验。三是高标准的规划使开发区的发展速度较快。

开发区改善了投资环境，为吸引外资外商提供了平台，对产业的集聚和发展作用明显。但是建设过热引发了一些不规范的地方，比如盲目扩张侵占了农民的利益，土地利用率不高等。过去政府也采取了很多措施，如摘牌和撤消规模以及更改性质，这些措施都对开发区的数量进行了遏制。但对开发区的功能和作用一直没有正面的认识。

再加上过去有学者对开发区有不同的意见，认识不太统一，导致开发区很长一段时间发展进入瓶颈。

因此，肖金成认为，此次出台的《意见》对将来开发区的发展有非常重要的指导意义。一是明确了开发区的功能和方向，对作用也作出了表述，对规范开发区的发展、推动开发区的发展及开发区的整合指出了方向。二是规划引领。开发区的规划是非常重要的，一方面要根据不同的产业，如制造业、原材料产业进行合理的布置。另一方面要加强产城融合，以前的开发区离城市很远，导致时间和资金的浪费，以后要加强科学的规划和引领。三是集约集聚，不能浪费土地。需要多少开发多少，不能把农民的地征集过来又没有项目，要有产出指标把控。

加快产业升级转型激发开发区内生动力

在如何解决开发区发展的内生动力方面，牛雄认为，《意见》将解决开发区发展内生动力的抓手放在了制造业的转型升级上。他认为，开发区的主要功能就是产业的聚集，产业又以制造业为主。所以要找内生动力还是要从产业上找。因为新一轮的产业革命要求整个产业链要向高端产业链升级，因此，为加快实施中国制造2025战略，制造业升级要通过技术向中高端迈进。

“科技进步是产业升级的主要动因，而信息技术和制造业的结合将是开发区内生的主要动力。”此外，牛雄认为，《意见》提出了推动开发区实现绿色发展，这也是促进转型升级的内生动力。

面对目前有些地方对开发区的盲目建设，在如何使开发区从规模的扩大到质量提升方面，牛雄表示，过去依靠规模和量的扩张来产生成绩，导致很多地方的土地闲置，地均产出不高，环境污染严重。这些问题应该如何处理？《意见》提出了完善开发区土地利用机制，要求优化开发区土地利用政策，严格开发区土地利用管理。

“除此之外，提升质量的关键还在于靠科技进步来推动产业的转型升级，如果能按照创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，加快开发区转型升级，就能实现从规模扩张到质量提升了。”牛雄认为。

在牛雄看来，《意见》对多年来开发区的经验进行了全面的总结，涵盖面广，重点多，有三点最值得关注。

一是制造业必须要升级，要向全球价值链升级。

二是绿色发展，我国产能主要集中在开发区，控制这些企业排污排气对实现绿色发展非常重要。

第三点最为重要，就是开发区的制度管理。一方面要严格土地开发管理。现在二三线城市为了增加财政收入，每个县的开发区都在不断圈地，浪费了很多土地。《意见》提出“原则上市县只有一个开发区”，要求开发区的建设不能“到处开花”，浪费水资源和土地资源。

另一方面是定期审核公布目录。对于开发区建设和发展中的一些不规范现象，一定要在全国加强统一管理，这个目录就可以进行动态管理，对不符合规定的要求限期整改，整改不力还可以降级处分。

在未来开发区的发展上，肖金成认为，还有以下四点要多加注意：一是中西部开发区占地过大，却没有投入，硬环境跟不上，招商引资的效果很差，造成了很大的浪费。二是要加强融合，一个地区各种类型的开发区很多，相邻却各自为政，需要进行整合。三是优化服务，以精准高效的服务切实为企业解决问题。四是要以发展为导向，防止以产城融合的名义大搞房地产。

开发区体制改革要精简高效

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■中国经济时报记者 罗赟鹏

近日，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（以下简称《意见》），对新形势下做好开发区工作作出全面部署。“开发区对地方经济与区域经济发展的贡献很大，而且是创新的重要集聚地。”接受中国经济时报记者采访的中国人民大学区域与城市经济研究所教授张可云表示。

顶层设计统筹协调解决问题

自1984年设立首批开发区以来，我国开发区类型不断拓展，数量逐步增多，众多开发区的建设，不仅是我国改革开放的成功实践，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用，而且也已成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。

当前，全球经济和产业格局正在发生深刻变化，我国经济发展进入新常态，面对新形势，必须进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。

“但我国开发区普遍存在一些突出问题，例如：低水平重复布局与盲目竞争问题一直存在；重复建设导致地方之间的招商与引资大战；创新水平普遍不高；体制机制问题以及不同地区的开发区发展水平差异大等，成为制约开发区进一步发展的瓶颈。”张可云表示。

此次《意见》的印发，可谓是我国第一个关于各类开发区的总体指导文件，以顶层设计来统筹协调解决当下开发区建设存在的这些问题。《意见》从优化开发区形态和布局、加快开发区转型升级、全面深化开发区体制改革、完善开发区土地利用机制、完善开发区管理制度这五方面部署重点任务，加强对各类开发区的统筹规划，加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，完善开发区管理制度和政策体系，进一步增强开发区功能优势。

根据不同目的设立相应体制机制

《意见》提出，要坚持改革创新根据不同目的，强化精简高效的管理特色，从而全面深化开发区体制改革。张可云认为，开发区成功与否与体制机制有很大关系。一般而言，从理论上说开发区有两类：一类是工业园区；一类是科技园区。这两类开发区的设立目的是不同的，因而体制机制应该不同。

工业园区是地方政府主导设立的，目的在于提升地方工业发展水平与就业水平，扩大地方经济总量。而科技园区的主导不是地方政府，而是高校科研机构，其设立的目的是创造新的企业而非GDP。

目前我国制造业规模已经是全球第一，但质量有待提升，其关键原因在于创新能力不足。而科技园区是创新的主要场所。但是，我国的高新技术产业开发区与科技园区目前的体制机制与工业园区没有区别，地方政府干预过多，而高校科研机构的作用没有充分发挥。因此张可云建议，体制机制创新应该放在科技园区上。

协调创新的同时还应下放权力

其实，在全面深化开发区体制改革中，有一个问题一直困扰着各省（区、市）人民政府，就是应当怎样协调创新，从而避免开发区同质化和低水平恶性竞争，以及造成不必要的资源浪费，形成各具特色、差异化的开发区发展格局。

“差异化的发展需要各地区在设计开发区的发展方向时，要运用区域的方法发展地方经济。”张可云表示，各省（区、市）人民政府应该根据各地区的核心竞争力确定开发区的发展方向，避免恶性竞争。此外他还表示，创新是科技园区的主要任务，而工业园区不是主力，提高科技园区的创新能力需要发挥高校科研机构的作用。

当然，除去同质化竞争问题，权力下放对于提高开发区行政管理效能来说很重要。张可云表示，政府管理的应该是工业园区，科技园区不需要政府过多干预，政府为高校科研机构制定规则即可，科技园区的运用应该由专业的管理委员会负责。因此，各省（区、市）人民政府要按照开发区建设的功能定位，来加大简政放权力度，将能够下放的经济管理权限，依照法定程序下放给开发区，从而提高开发区行政管理效能。

另外，此次《意见》在全面深化开发区体制改革方面，还提出了要推进相关体制机制创新，营造国际化营商环境，做好开发区投资促进工作；以及引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式，推进开发区建设和运营模式创新。

政策梳理

开发区在优化调整中前行

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自1984年设立首批开发区以来，我国开发区从沿海到内地，类型不断拓展，数量逐步增多，成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。30多年来，面对不断变化的国内经济形势以及凸显出的问题，我国开发区也在及时调整、优化中不断前行。

1984年，国家批准兴建了大连、秦皇岛等14个经济技术开发区，而这也标志着中国开发区的正式诞生。1985年7月，中国科学院与深圳市政府联合创办中国第一个高新技术开发区——深圳科技工业园区，拉开了创办高新技术开发区的序幕。

作为一种新型的经济模式，开发区刺激了各地政府和投资商的热情，伴随着经济、科技和教育体制改革浪潮的驱动，各类开发区开始相继涌现，形式和内容也日趋丰富。

但是，与此同时，一些地方出现了“开发区热”的现象。开发区越办越多，范围越划越大，占用了大量的耕地和资金，明显地超出了实际需要和经济承受能力。少数地方无视国家税法和土地法，超越权限擅自制定发布税费减免办法，对外造成了不良影响。为此，1993年国务院发布《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》，对开发区进行了清理整顿，对不具备开发条件，又没有发展前景的开发区坚决予以取消。共撤销各类开发区1300多个，大量耕地还耕于农。

加入WTO以后，中国经济与世界经济联系更为紧密，作为对外开放的排头兵，开发区在大力引进和利用外资，不断进行各种超前的改革和试验等方面作出了重要贡献。但是在此过程中，各个开发区在招商引资中面临的竞争也日趋激烈，分化明显，高效益与浪费土地并存的现象逐渐凸显。

为此，2003年7月国务院办公厅发布《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》并指出，一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区（包括园区、度假区，下同），随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致开发区过多过滥，明显超出了实际需要，严重损害了农民利益和国家利益，对此，必须进行全面清理整顿。同年底，国家发改委、国土资源部、建设部以及商务部联合发布了《关于清理整顿各类开发区的具体标准和政策界限的通知》，对各类开发区进行整改，坚决纠正违规擅自设立开发区、盲目扩大开发区规模的现象，切实解决开发区过多过滥、违规用地等突出问题，促进开发区规范、协调发展。

经过20多年的发展，国家级经济技术开发区已发展成为我国土地集约程度较高、现代制造业集中、产业集聚效应突出的外向型工业区，充分发挥了窗口、示范、辐射和带动作用。为促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平，2005年3月，国务院办公厅发布《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》并提出要以外资带动内资，增强自主创新能力，充分发挥辐射带动作用，推动形成若干新的经济增长点。

随着我国西部大开发以及中部崛起战略的实施，开发区也被赋予了新的历史任务。2010年9月，《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》正式印发，并强调要发挥国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区的示范带动作用，承接发展电子信息、生物、航空航天、新材料、新能源等战略性新兴产业。

进入2016年，国家级经济开发区面临的国际国内形势和肩负的历史使命都发生了深刻变化，迫切需要通过完善考核、分类指导、综合施策，促进创新驱动发展，为稳增长调结构惠民生继续发挥生力军作用。为此，同年3月，国务院办公厅发布《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》，以充分调动国家级经济技术开发区加快转型升级、实现创新驱动发展的积极性，使开发区成为大众创业、万众创新的落脚地。

日前，国务院办公厅《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（以下简称《意见》）发布，作为我国第一个关于各类开发区的总体指导文件，《意见》明确了当前和今后一段时期开发区发展的总体要求：贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加强对各类开发区的统筹规划，加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，完善开发区管理制度和政策体系，进一步增强开发区功能优势。据国家发展改革委有关负责人介绍，《意见》的发布对于建立促进和规范开发区发展的长效机制、推进供给侧结构性改革、振兴实体经济具有重要意义。

（本报记者曹方超据公开资料整理）

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